第一章 总则

第一条 本条阐述了制定城市公益性公墓建设标准的目的和依据。
    殡葬事业是一项特殊的社会公益服务事业，党和政府高度重视殡葬事业的发展与改革。殡葬改革是破千年旧俗、树一代新风的社会改革，关系人民群众切身利益，关系社会主义精神文明建设和生态文明建设，关系党风政风民风。公墓作为殡葬业的重要组成部分，不仅承担着安葬死者的基本功能，更是社会文明进步的有效载体。为有效管理公墓和相关的墓葬行为，国家先后制定了一批法律、法规和规范性文件。
    《殡葬管理条例》第五条提出：“在实行火葬的地区，国家提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式处理骨灰”。《公墓管理暂行办法》第三条提出：“公墓是为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施。公墓分为公益性公墓和经营性公墓”。《民政部关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》（民发〔2009〕170号）中提出，要“改善殡葬设施，提高公共服务能力”“重点加强城乡公益性骨灰存放设施建设”“始终坚持以实现群众殡葬改革愿望、满足群众丧葬需求、维护群众殡葬权益为出发点和落脚点，不断深化殡葬改革，提升为民服务能力，促进殡葬事业科学发展，实现殡葬改革上水准，人民群众得实惠”“把深化殡葬改革与维护人民群众基本殡葬权益结合起来，实现基本殡葬公共服务均等化”“对基本殡葬服务，政府要加大投入”“充分发挥公益性殡葬事业单位在提供基本殡葬服务、保障群众殡葬权益方面的重要作用”“建立起殡葬救助保障制度、殡葬管理体制和运行机制，基本实现殡葬服务优质化，殡葬管理规范化，殡葬改革有序化，骨灰处理生态化，殡葬习俗文明化，殡葬设施现代化”。
    长期以来，城市公益性公墓的缺位给社会带来了一些问题，如城市经营性公墓垄断了城市公墓市场，公墓价格虚高，使得城市居民在丧葬公墓消费方面选择余地少，百姓需求难以得到有效满足，影响了社会和谐。尽管截至2012年我国现有公墓总数1597个，穴位数10527010个，当年销售穴位数509679个，当年安葬数434744个（据《2013中国民政统计年鉴》，中国统计出版社），但是由于缺乏必要的建设标准，城市公益性公墓的建设还存在着许多亟待解决的问题，包括中、东、西部建设存在地区差异的问题；建筑超大墓、豪华墓造成土地资源严重浪费的问题；墓型设计单一，墓地绿化面积小，道路狭窄造成祭祀节日人流、车流拥堵现象；缺乏专用焚烧设备造成焚烧祭品污染环境等问题。自2012年起，部分省份不同程度地开展了城市公益性公墓建设工作，但全国总体上仍处于起步和试点阶段。“十二五”期间，政府更加关注保障和改善民生工作，为建设城市公益性公墓提供了强有力的政策形势和背景。
    为了合理确定新建和改建、扩建城市公益性公墓的建设规模和水平，完善配套设施，规范建筑布局和设计，制订相关建设标准尤为必要。通过本建设标准的编制和实施，能够进一步加强和规范城市公益性公墓的建设，引导城市公益性公墓向节地葬、生态葬方向发展，提高投资效益、环境效益和社会效益，保护人民群众合法殡葬权益，满足城镇居民基本丧葬需求。
    依据《中华人民共和国城市规划法》，本建设标准所称城市是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。
第二条 本条阐述了编制城市公益性公墓建设标准的作用。
    本建设标准是为城市公益性公墓建设项目决策服务及合理确定城市公益性公墓建设水平的全国统一标准，是工程项目决策和建设中有关政策、技术和经济等综合性宏观要求的技术文件。
    本建设标准的直接使用者是各级政府的有关决策部门和检查监督部门。相关使用者包括城市公益性公墓经营者、建筑设计单位、设计咨询单位、建设项目可行性报告编制单位等。城市公益性公墓建设项目的可行性研究报告、设计任务书均应符合本建设标准的控制要求，其工程建设的初步设计方案以及建设水平也应按本建设标准提出的要求进行控制。本建设标准的实施有利于规范政府投资行为，加强工程项目的科学管理，合理确定投资规模和建设水平，充分发挥投资效益、环境效益和社会效益。本建设标准的编制严格按照工程建设标准编制的规程，经过深入调研、论证，并广泛听取有关单位和专家的意见，从我国国情出发，立足现实、兼顾发展、适度超前，具有可行性。因此本建设标准是城市公益性公墓建设的全国统一标准。
第三条 本条阐述了城市公益性公墓建设标准的适用范围。
    本建设标准主要适用于城市公益性公墓的新建、改建、扩建项目。利用外资、中外合资、中外合作和非政府组织等投资建设的经营性公墓，可参照本建设标准的有关规定执行。经营性公墓中公益性墓区的建设，宜参照本建设标准的有关条款执行。
    城市公益性公墓不包括遗体安葬。尊重少数民族的丧葬习俗，特殊情况如允许土葬的地区，应按照有关规定予以安葬。
第四条 本条阐述了城市公益性公墓建设标准的原则。
    《殡葬管理条例》第五条提出：“在实行火葬的地区，国家提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式处理骨灰。县级人民政府和设区的市、自治州人民政府应当制定实行火葬的具体规划，将新建和改造殡仪馆、火葬场、骨灰堂纳入城乡建设规划和基本建设计划”。第七条提出：“省、自治区、直辖市人民政府民政部门应当根据本行政区域的殡葬工作规划和殡葬需要，提出殡仪馆、火葬场、骨灰堂、公墓、殡仪服务站等殡葬设施的数量、布局规划，报本级人民政府审批”。
    中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》提出：“无论是在火葬区还是在土葬改革区，党员、干部都应当带头实行生态安葬，采取骨灰存放、树葬、花葬、草坪葬等节地葬法，积极参与骨灰撒散、海葬或者深埋、不留坟头”。
    城市公益性公墓的建设还必须与所在地区的社会、经济状况相适应，同时要根据当地的实际情况，处理好实际需求与未来发展的关系。因此，城市公益性公墓的建设应坚持“节地生态、绿色环保、立足现实、兼顾发展”的原则，增强科学性，避免盲目性、随意性。
第五条 本条阐述了城市公益性公墓建设用地的规划。
    《殡葬管理条例》第十一条提出：“严格限制公墓墓穴占地面积和使用年限。按照规划允许土葬或者允许埋葬骨灰的，埋葬遗体或者埋葬骨灰的墓穴占地面积和使用年限，由省、自治区、直辖市人民政府按照节约土地、不占耕地的原则规定”。
    《民政部关于加快殡葬事业发展的意见》（民事发〔1995〕27号）中提出：“公墓建设要科学规划，合理布局，必须经殡葬管理部门批准后兴建。城市公用墓地要从严控制，限制发展”。
    《民政部关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》（民发〔2009〕170号）中提出：“改革土葬、节约殡葬用地”“节约土地、保护环境、移风易俗、减轻群众负担”“创新骨灰安葬方式，推广节地葬法，倡导不保留骨灰，实现骨灰安葬多样化，降低占地安葬比例。规范公墓管理，保护生态环境。制定完善公墓建设规划，从严审批经营性公墓”。
    《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》（中办发〔2013〕23号）中提出：“注重统筹规划，提高保障水平”“各级党委和政府要立足实际，制定和完善殡葬事业发展规划”“并纳入当地国民经济和社会发展规划”“重点完善殡仪馆、骨灰堂、公益性公墓等基本殡葬公共服务设施，逐步形成布局合理、设施完善、功能齐全、服务便捷的基本殡葬公共服务网络，为推动殡葬改革创造有利条件”。
    城市公益性公墓的建设应符合当地城市规划，应按照“生态节地、立足现实、兼顾发展”的原则，根据所在地区和公墓自身的发展情况，对墓区进行一次性科学规划。经有关部门批准后，可根据实际需要和财力、物力等条件，一次或分期实施。这是总结50多年来公墓建设的经验和教训而采取的一项扬长避短、效果明显的有力措施，其目的在于限制不循规划、随意建设、任意扩大公墓规模等违反管理科学和公墓自身发展规律的不正确做法。任意进行改建、扩建，极易导致整个公墓功能区发生设置不合理、流程混乱、管线阻塞等弊端。严格执行本条规定，按照规划进行建设，注重园林化、个性化、艺术化的设计，改变以往公墓水泥化、白石化等不良现象，使公墓始终保持适度的规模、合理的布局、科学的流程和良好的环境，满足群众安置骨灰和节日祭扫的基本需求，同时也发挥公墓追思缅怀、传承文化、发扬提升等新的功能。
第六条 本条对改建、扩建城市公益性公墓的工程改造进行了规定。
    根据城市的人口数量变化或城区发展等需要，允许改建或扩建城市公益性公墓，但在进行改建、扩建的时候，原有场地、设施能够利用的要充分利用。勤俭节约、减少用地应成为城市公益性公墓改建、扩建工程必须遵循的原则之一。
第七条 本条明确了城市公益性公墓建设标准与国家现行法律、法规以及标准、规范和定额等的关系。
    本建设标准在编制过程中充分考虑了国家现行的相关法律、法规及标准、规范和定额等的规定和要求。随着国家标准化、规范化工作的推进，必将有更多的标准、规范、定额、指标陆续发布，凡与城市公益性公墓建设相关的国家新编或新修订的有关标准、规范和要求，均应遵照执行，同时还应符合国家和地方现行有效的其他有关标准、规范的规定。