第二章 建设规模与项目构成

第八条 本条阐述了城市公益性公墓建设规模的分类及确定依据。
    根据城市公益性公墓要为公民提供基本丧葬服务的原则，充分考虑我国城市公益性公墓建设的实际和发展趋势，并参考国内外先进的公墓设计理念，城市公益性公墓的建设规模以其服务覆盖区的骨灰安置总量为主要依据进行分类，以公益性公墓服务人口数量、年死亡率、经济发展水平等因素确定建设规模。在测算城市公益性公墓的骨灰安置总量时，应满足本服务区域内死亡人口20年内的最大骨灰安置量。骨灰安置总量应按以下公式测算：
    骨灰安置总量（个）＝，公益性公墓服务区域常住人口数量（人）×人口年死亡率×20（个/人）×50%
    其中，城市公益性公墓的服务对象为公墓服务区域的常住人口。根据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号），常住人口包括：居住在本乡镇街道，且户口在本乡镇街道或户口待定的人；居住在本乡镇街道，且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人；户口在本乡镇街道，且外出不满半年或在境外工作学习的人。
    人口年死亡率指公益性公墓服务区域常住人口前三年的平均死亡率。
    系数20表示服务年限为20年。
    系数50%表示公益性公墓的实际骨灰安置量占当地骨灰安置需求量的估算比例。根据国家及地方的相关政策，结合各地城市公益性公墓建设推进及经营性公墓骨灰安置存量情况，确定此比例。《民政部关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》（民发〔2009〕170号）中提出：“制定完善公墓建设规划，从严审批经营性公墓”“公益性骨灰存放设施完善的地区，要认真研究经营性公墓控制机制，除纳入规划的外，原则上不再许可建设经营性公墓或扩大既有公墓占地面积”。《辽宁省人民政府关于实施城乡公益性公墓建设工程的意见》（辽政发〔2013〕7号）提出：“全省50%的县（市）、涉农区建有1处城市公益性公墓”，据调研，辽宁省沈阳、鞍山等4个城市的公益性公墓，其安置骨灰量约占当地骨灰安置总量的30%～40%。陕西省人民政府《关于推进城乡殡葬改革和公益性公墓建设的意见》（陕政发〔2012〕28号）提出：“坚持公益性公墓全覆盖。每个市、县、区至少要建一个城市公益性公墓。经营性公墓要在其墓园内至少划出30%的墓位用于公益事业，实行限价销售”。江苏省民政厅《关于加强经营性骨灰公墓管理的意见》提出：“今后三年内原则上不再发展新的经营性公墓和增设新的墓区”。
    在实际使用中应注意，伴随我国老龄化社会进程加快，人口年死亡率有逐渐增加的趋势。随着我国城镇化进入高速发展时期，城市公益性公墓的服务人口数量也会逐渐增加。以服务人口为100万人的城市公益性公墓为例，按人口死亡率7.5‰、服务年限20年计算，骨灰安置总量约为7.5万个。这里需要说明两点，第一点：一类城市公益性公墓骨灰安置总量上限为9万个，这是因为公墓规模过大，会造成清明祭扫期间大量的人流、车流过度集中（据估算，一份骨灰平均约有4.5人祭扫），既不方便群众办理丧事，也不利于城市公益性公墓的管理，因此规定城市公益性公墓的最大骨灰安置总量不宜超过9万个，针对大城市、特大城市和超大城市，应按照城市总体规划布局要求，可建设多个城市公益性公墓。第二点：四类城市公益性公墓骨灰安置总量少于5000个时，按5000个规模建设，若建设规模低于此下限，将造成运营困难、集约化管理不利，也不符合“兼顾发展”的原则。
    《民政部关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》（民发〔2009〕170号）中提出：“创新骨灰安葬方式，推广节地葬法，倡导不保留骨灰，实现骨灰安葬多样化，降低占地安葬比例”。民政部等9部门联合印发的《关于推行节地生态安葬的指导意见》（民发〔2016〕21号）中指出：着力加强城镇公益性公墓、骨灰堂等基本殡葬公共服务设施建设，提供树葬、撒散、骨灰存放、小型墓等多样化节地生态安葬方式，原则上新建城镇公益性公墓的节地生态安葬率达到100%。对于新建城市公益性公墓的规划设计，应逐渐减少墓穴安置数量，逐步增加骨灰格位安放数量，提倡少占地、节地和不占地等生态葬式葬法。因此，本建设标准规定城市公益性公墓中墓穴安葬数量不宜高于骨灰安置总量的40%。
第九条 本条明确了城市公益性公墓建设工程的主要组成部分。
    这是根据城市公益性公墓承担的安葬、安放骨灰的服务功能和城市公益性公墓开展正常业务与管理工作的需要提出的建设内容。城市公益性公墓的基本功能是提供骨灰安放（或安葬）设施与服务，但随着城市的建设发展和人民生活水平的提高，公墓的原有功能已不能很好地满足人民物质和精神方面的需求，公墓也逐渐衍生了其他功能，如追思缅怀、文化传承、城市绿化、提供休闲场所等。城市公益性公墓建设需要完成这些功能，必须有相应的公墓面积、建筑物、构筑物、专用设施设备、园林绿化及配套服务等支撑。
    第十条至第十三条分别对城市公益性公墓的构成进行了解释。
第十条 本条明确了城市公益性公墓墓地建筑及构筑物的基本项目。
    依据《公墓管理暂行办法》的相关规定，并充分考虑土地节约和环境保护的因素，大力提倡壁葬、塔葬、墙葬和花葬、树葬、草坪葬等节地生态葬式。需要说明的是，采用骨灰格位安放等节地生态葬式能够有效减少占地面积，提高城市公益性公墓的土地利用率，缓解城市公墓土地的紧缺问题，但由于受“入土为安”传统思想的影响，短时间内独立墓穴、合葬墓穴还将存在。随着社会的发展及人们观念的转变，可通过减少墓穴占地面积和安葬时间，循序渐进代替墓穴安葬，逐步扩大骨灰格位安放和生态安葬的数量。
    城市公益性公墓墓地建筑及构筑物包括骨灰安葬墓穴构筑物、骨灰安放格位建筑及构筑物、遗物祭品焚烧专用设备等。城市公益性公墓中的构筑物包含骨灰安葬墓穴、骨灰墙、骨灰花坛等，骨灰安放格位建筑包括骨灰楼、骨灰堂、骨灰廊、骨灰亭等。
第十一条 本条明确了城市公益性公墓功能用房的分类。
    根据其使用功能，城市公益性公墓用房分为业务用房、管理用房和附属用房三类。
    业务用房是为群众提供办理骨灰安置业务的基本用房，包括业务厅（包含咨询洽谈室、收银处）、悼念室、商品部、档案信息室、其他区域（客户休息区、卫生间、公共空间）等，应尽可能满足群众丧葬和祭祀的需求。
    管理用房和附属用房是确保城市公益性公墓管理工作正常运行和服务工作有效开展所必须具备的基本用房。管理用房包括办公室、监控室、财务室、会议室等；附属用房包括值班室、活动室、食堂、宿舍、警卫室、设备用房、库房、车库、花房、公共卫生间等。其中，设备用房包括专用焚烧设备、供电、给排水、采暖通风、安保、通信、空调、网络及消防等设备用房。
    骨灰安置、悼念、祭祀是城市公益性公墓服务的核心内容，而不同类型的城市公益性公墓由于其安置骨灰数量、地域差异及习俗等不同，提供的服务项目和用房的设置也不尽相同。城市公益性公墓可依据各项用房的使用功能进行适当调整，突出特色，满足群众的基本需求。
第十二条 本条明确了城市公益性公墓建筑设备的内容。
第十三条 本条明确了城市公益性公墓应设置的场地。
    为给群众提供良好的祭扫服务环境，并考虑到公墓节日祭扫高峰期的人流、车流拥堵状况，设置相应的集散广场、祭扫场地、绿地、道路及停车场等场地。