3 基本规定

3.0.1 城市综合防灾规划应贯彻落实“预防为主，防、抗、避、救相结合”的方针，坚持以人为本、尊重生命、保障安全、因地制宜、平灾结合，科学论证及全面评估城市灾害风险，整合协调城市防灾资源，坚守防灾安全底线，统筹防灾战略与任务，综合落实防灾要求，建立健全具备多道防线的城市防灾体系，并应符合下列规定：

1 城市综合防灾规划应以综合防灾评估为依据，根据城市规模、发展布局以及灾害类型、严重程度、危急程度，以设定最大灾害效应为基准，合理设定城市灾害综合防御目标和防御标准，分析城市防灾需求及安全防护和应急保障服务要求，统筹完善城市防灾安全布局，划分防灾分区，系统规划防灾设施。

2 城市综合防灾规划应以最严重灾害类型、危害严重程度确定设定最大灾害效应，综合考虑采取防护距离、防灾设施、加强设防等防灾举措的可行性及代价，合理规划选择防灾举措。重要灾害风险应采取多种举措综合预防。

3 城市综合防灾规划应以工程抗灾和各专业的防灾规划为基础，遵照常态功能和防灾功能协调共用、多灾种防灾功能综合共享的原则，统筹防灾设施，协调防灾管控措施，整合防灾资源。

4 城市规划应以专业性评估为基础，统筹安排既有重大危险源预防，提出搬迁、除险、防控等规划管控要求，合理安排重大危险源防护距离及周边用地功能和建设时序。

5 城市综合防灾规划应提出建筑工程抗灾能力改善和灾害风险控制的基本对策和指引。

3.0.2 城市规划的综合防灾内容应满足下述要求：

1 城市总体规划中的防灾规划应包括城市防灾体系建设目标和任务，防灾设施建设标准，重大防灾设施空间布局要求，重点防御灾害的规划对策和措施，涉及城市发展全局安全的防灾控制界线、防灾管控措施等内容。

2 城市综合防灾专项规划除应包括本条第1款的内容外，尚应包括：综合防灾评估，设定防御标准和灾害防御指引，城市防灾安全布局，城市应急保障基础设施和应急服务设施规划，重要防护对象、重要应急保障对象、重要设防对象及规划管控措施，近期实施的防灾设施及其他重点防灾建设项目。

3 城市单灾种防灾规划应按照灾害综合防御的要求，结合应急保障和服务设施的安全防护，确定防灾设施的防御目标、设防标准、规划布局，提出防灾措施和减灾对策。

4 城市综合防灾规划应按照各单灾种防灾规划、城市生命线系统和应急救援系统建设等要求，统筹规划布局避难场所，应急救援通道和应急指挥、医疗卫生、消防站、救灾物资储备等设施，明确供水、电力、通信、供热、排水、环卫等基础设施防灾建设要求。

5 城市规划应鼓励和引导各类城市公共服务设施、基础设施、场所的多功能使用或兼容。承担防灾功能的上述设施和场所的规划建设与管理应满足城市防灾减灾和应急功能需要。

6 城市灾害高风险片区、应急保障服务能力薄弱片区的防灾规划策略应坚持抗灾能力改善、风险排查与监控、风险源整治和防灾设施部署等综合防治对策，并可考虑规划的分期应对措施。

3.0.3 城市综合防灾规划宜以主要灾害防御为主线，综合考虑其他灾害和突发事件影响，统筹考虑公共安全应对、人防工程建设，建立完善城市防灾和应急体系，并将下列内容纳入灾害防御重点：

1 自然灾害防御重点内容应包括：

1）抗震防灾。

2）受江河洪水、风暴潮、暴雨山洪或内涝威胁城市的防洪治涝。

3）遭受地质灾害威胁地区的泥石流、滑坡、崩塌等地质灾害防治。

4）可能遭受台风、龙卷风、暴风雪、雨雪冰冻等极端天气灾害影响地区的对应类型气象灾害防御。

2 事故灾难防御重点内容应包括：

1）统筹考虑火灾、重大危险源和其他灾害次生灾害的综合防御。

2）可能发生特大灾害损失或特大灾难性事故后果的设施和地区的防范。

3）易发生重大或特大事故后果的地下管线、地下综合管廊等地下空间设施的防范。

3 灾害高风险片区、重大灾害源点、重大危险源点及重要防护对象的规划管控措施。

3.0.4 城市综合防灾规划应确定城市灾害综合防御目标，明确城市防灾体系建设目标和任务，并符合下列规定：

1 城市防灾体系建设目标应明确规划期内城市重大工程抗灾设防、抗灾能力改善、灾害风险控制、防灾安全布局和防灾设施部署的基本战略以及具体规划指标。

2 城市防灾体系建设目标和任务应针对下述层面提出要求：

1）不同水准突发灾害的应对水平。

2）需达到的抗灾设防标准及落实途径。

3）防灾安全布局调整完善的要求和措施。

4）防灾设施体系优化整合和建设的规模程度。

5）存量风险识别、评估、减缓和消除的基本控制目标和落实措施。

6）规划防灾管控体系的建立和完善要求。

7）管理机制的建立健全要求。

3.0.5 城市灾害综合防御目标应满足下述要求：

1 当遭受相当于工程抗灾设防标准的较大灾害影响时，城市应能够全面应对灾害，应无重大人员伤亡；防灾设施应有效发挥作用，城市功能基本不受影响，城市可保持正常运行。

2 当遭受相当于设定防御标准的重大灾害影响时，城市能有效减轻灾害，城市不应发生特大灾害效应，应无特大人员伤亡；防灾设施应能基本发挥作用，重大危险源以及可能发生特大灾难性事故后果的设施和地区应能得到有效控制。

3 当遭受高于设定防御标准的特大灾害影响时，应能保证对外疏散和对内救援可有效实施。

3.0.6 城市综合防灾规划应依据城市灾害综合防御目标，以灾害风险评估为基础，综合评估城市发展条件、灾害环境、工程设防情况、历史灾害情况等因素，并应采用上限原则分别确定各主要灾种的设定防御标准。

3.0.7 城市灾害设定防御标准，应符合下列规定：

1 设定防御标准所对应的地震影响不应低于本地区抗震设防烈度对应的罕遇地震影响。

2 设定防御标准所对应的风灾影响不应低于重现期为100年的基本风压对应的风灾影响；临灾时期和灾时的应急救灾和避难的安全防护时间对龙卷风不应低于3h，对台风不应低于24h。

3.0.8 城市灾害设定防御标准，尚应符合下列规定：

1 城市防洪标准应按现行国家标准《防洪标准》GB 50201确定。处于防洪保护区之外的应急服务设施场地地面标高的确定宜按该地区历史最大洪水水位考虑，其安全超高Ⅰ级不宜低于0.5m，Ⅱ级不宜低于0.3m。

2 城市内涝防治标准应按现行国家标准《城市排水工程规划规范》GB 50318、《室外排水设计规范》GB 50014确定；城市Ⅰ级应急保障基础设施的排涝设施设计降雨重现期不宜低于5年，Ⅱ级不宜低于3年；下列设施的排涝设施设计降雨重现期， Ⅰ级应急保障不宜低于10年，Ⅱ级不宜低于5年：

1）应急服务设施。

2）应急交通设施中的疏散救援出入口、承担重大抗灾救灾任务的机场、港口、交通车站，立体交叉道路、桥梁、隧道等关键节点。

3）电力调度中心、发电厂、变电所、换流站、通信调度中心、热电站。

4）应急保障水厂。

3.0.9 城市综合防灾规划对下列地区或工程设施，应提出更高的设防标准或防灾要求：

1 城市发展建设特别重要的地区。

2 可能导致特大灾害损失或特大灾难性事故后果的设施和地区。

3 保障城市基本运行，灾时需启用或功能不能中断的工程设施。

4 承担应急救援和避难疏散任务的防灾设施，城市重要公共空间，公共建筑和公共绿地等重要公共设施。

3.0.10 城市规划应将下述要求列为强制性内容：

1 设定防御标准，工程抗灾设防标准。

2 限制建设和不宜建设的用地范围，限制使用要求和用地防灾管控措施。

3 重大危险源、灾害高风险区、应急保障服务薄弱片区、可能造成特大灾难性后果设施和地区的规划措施。

4 防灾设施布局、规划用地控制要求。

5 城市重要防护对象、重要应急保障对象与重要设防对象的防灾设施配置要求和空间安全保障的规划控制要求。

6 防灾规划管控要求和措施。

条文说明

3.0.1 本条规定了城市综合防灾规划的基本原则和基本技术思路。本标准中城市综合防灾规划的主要任务是，在城市规划阶段，统筹协调各类防灾资源与防灾设施，形成支撑城市综合防灾减灾能力的防灾空间结构体系，建立健全以安全底线和多道防线为基础的城市防灾体系。

“多道防线”是防灾减灾的基本思想，本标准的城市综合防灾规划所梳理的城市防灾体系，是在以工程抗灾为主体的城市防灾第一道防线的基础上，统筹各单灾种防灾规划，重点是基于统一的防灾战略和防御目标，综合防御体系的建立，统一防灾空间的梳理建构，形成城市的空间防线灾害防御设施的有效防护，应急服务设施和应急保障基础设施的有效支撑，形成城市防灾的保障防线，并以城市减灾体系和应急体系为补充防线。规划的基本思路如下：

1 城市综合防灾规划需要根据城市发展的安全保障需求，科学地评估城市面临的实际灾害风险，全面实施综合防灾评估，坚持确保防灾安全底线，保证防灾设施的基本保障、服务和防护能力，确定城市灾害综合防御目标和设防标准，促进城市发展与防灾减灾的有机统一，优化防灾安全布局，建立完善城市防灾体系，防御灾害加剧发生与减轻灾害造成的损失，提高城市和社区的综合防灾能力。

2 城市综合防灾规划通常以地震、洪涝、火灾和极端气象灾害、地质灾害等灾害中对城市影响较大、影响范围较广的重大和特大规模灾害防御为主线，综合、次生灾害和重大危险源的重点防御，并兼顾发生其他灾害时城市的防灾安全要求和民众的疏散避难需求。

3 城市综合防灾规划依据平时功能和多灾种应急功能协调共用、综合共享的原则，整合各类可利用的防灾资源，统筹灾害防御设施、应急保障基础设施和应急服务设施等防灾设施布局，综合保障应急救灾和疏散避难。

4 城市防灾安全布局控制以及应急保障基础设施、应急服务设施和灾害防御设施等防灾设施的规模和空间布局确定的依据是设定最大灾害效应，据此评估防灾需求规模作为确定这些防灾设施规模和布局的基本依据，设定最大灾害效应不得低于设定防御标准下的灾害影响。

在规划内容和措施上，城市综合防灾规划需要突出以下四个方面：

一是“防”，通过综合防灾评估，厘清灾害类型和危险源，坚持防控为主，在不断改善和提高建筑工程抗灾设防能力的基础上，从布局上采取预防措施，规定责任分区，统筹完善防灾资源布局与利用。

二是“抗”，实施建筑工程抗灾能力提升和风险降低工程，落实防灾设施建设要求。
三是“避”，采取分割高风险片区、划定防护距离、设置工程防护措施、划定风险控制界线管控易损功能布局等综合措施，降低高风险、防范重大危险源和灾害源。

四是“救”，预先规划建设应急保障基础设施和应急服务设施，为应急抢险救援、避难安置、救助救护和恢复重建提供支撑与保障。

城市综合防灾规划的编制需要特别注重与城市的结合，表现为密切结合城市的实际情况，满足城市建设与发展中的综合防灾要求，使防灾规划的成果符合城市防灾减灾工作实际情况，注重规划、对策及措施的合理性、实用性和可操作性。

3.0.2 本条规定了城市总体规划中的防灾规划、城市综合防灾专项规划及各单灾种防灾规划需包括的主要内容和要求。城市总体规划中的防灾规划内容主要依据城市规划编制的有关规定制定。

1 综合本标准相关部分的规定，城市综合防灾专项规划的规划内容主要包括：

1）城市防灾、减灾和救灾（应急）现状分析，防御灾种及重点防御内容，综合防灾评估。

2）城市灾害综合防御目标、设定防御标准和灾害防御指引。

3）城市防灾安全布局的规划控制要求和技术指标；城市规划建设用地防灾适宜性规划：重要地区和重大工程的灾害防御要求；灾害防御设施布局和建设指引；可能造成特大灾难性后果的设施和地区的防灾措施和减灾对策。

4）城市出入口与应急通道布局；应急保障基础设施和应急服务设施的规模和布局，相应建设标准、设防标准、建设与改造要求、防灾措施；防灾分区及防灾资源配置；灾害高风险片区和应急保障服务薄弱片区的防治措施；重大危险源的重要防护对象及安全距离、外部安全防护距离等规划管控措施；基础设施、城区建筑和防灾空间安全整治指引；灾害风险控制区的规划管控措施。

5）城市各类基础设施、公共服务设施、场所的平灾结合要求，防灾功能和防灾建设要求。

6）城市防灾规划管控措施及相关规划管理和技术要求。

7）分期建设和实施安排，近期实施的防灾设施及其他防灾建设项目。

城市总体规划中的防灾规划内容需要按照《城市总体规划编制审批办法》的规定执行，有关综合防灾减灾的内容建议有：提出城市综合防灾减灾与公共安全保障体系的规划目标，明确设施建设标准和重大设施空间布局要求；提出涉及城市安全的生产、仓储用地的布局要求和防护范围；提出防洪（潮）、消防、人防、抗震、地质灾害等规划措施，划定对城市发展全局有影响的、必须控制的防洪排涝和防灾（减灾）设施用地控制界线（黄线）等。本标准针对这些规定提出了具体要求。

灾害防御指引通常需要对消防、抗震、防洪、内涝防治、地质灾害防治、重大危险源防御、抗风、地下空间防灾与人防等规定其专门防御要求、防灾措施和减灾对策的指引。

城市老城区和新城区的规划对策往往有较大差别，许多专家提出需要对建成区的防灾对策予以特别关注，本条第6款对此进行了基本策略规定。城市综合防灾规划时，各地可区分老城区与新城区并结合本标准第3.0.3条~第3.0.9条规定，规划安排不同的建设标准和要求。

2 本条规定了城市综合防灾规划与单灾种防灾规划之间的协调内容和要求。

1）城市灾害防御设施体系主要包括以下几类：

① 防洪和内涝防治工程体系，主要包括：

a. 挡洪工程：堤防、防洪闸等工程设施。

b. 泄洪工程：河道整治、排洪河道、截洪沟等工程设施。

c. 蓄（滞）洪工程：分蓄洪区、调洪水库等工程设施。
d. 排涝治涝工程：排水沟渠、调蓄水体、排涝泵站等工程设施。

e. 泥石流防治工程：拦挡坝、排导沟、停淤场等工程设施。

f. 风暴潮防御工程：海堤与护岸工程、挡潮闸、河口堰口等工程设施。

g. 城市减轻排水系统的负担，避免雨水集中排入河湖水系的蓄、滞、滲设施。

② 地质灾害防治工程。

③ 城市防灾隔离带和其他防护工程。

2）应急服务设施中专业防灾或安全设施主要有：

① 医疗卫生设施：医院，疾控中心，独立采供血机构（血库），急救中心指挥、通信、运输有关的重要建筑。

② 消防工程：消防站，消防通信，消防道路和消防供水工程。

3）城市防洪和内涝防治的规划，其综合防灾要求主要包括：

① 考虑水上航运通道的应急安排。

② 考虑综合性防洪和内涝防治措施，充分利用城市各类水系及雨洪蓄滞与渗透设施建设，提高防洪和内涝防治能力。

③ 应急保障基础设施和应急服务设施及其他灾害防御设施作为重点防洪涝对象，安排相应防洪设施和内涝防治设施。

城市防洪涝灾害的规划需要综合考虑水上应急数援要求，充分保护利用各类水系，采取雨洪蓄滞与渗透设施建设等综合防灾措施，提高城市地面透水率，保证防洪和内涝防治能力，满足应急保障基础设施和应急服务设施及其他灾害防御设施的防洪涝要求，并符合现行国家标准《城市防洪工程设计规范》GB/T 50805、《城市排水工程规划规范》GB 50318和《室外排水设计规范》GB 50014的有关规定。

4）城市消防规划的综合防灾要求，主要包括：

① 消防规划需要按照消防队伍作为城市综合救援力量进行统筹规划。

② 消防站、消防通信、消防道路和消防给水工程的布局和规划建设需要考虑次生火灾防御的要求。

③ 需要统筹考虑应急指挥、医疗救治、救灾物资储备和固定避难场所的消防设施规划和消防措施安排。
城市消防规划需要考虑综合救援和次生火灾防御的要求，对应急指挥、医疗救治、救灾物资储备、救援部队后勤保障和固定避难场所，规划安排消防工程设施和防灾措施。

5）城市地质灾害防治规划的综合防灾要求，包括如下内容：

① 城市用地评定和防灾适宜性规划要求。

② 应急保障基础设施、应急服务设施和其他灾害防御设施的地质灾害防治工程规划。
城市地质灾害防治规划需要满足用地安全布局规划的要求，并确定应急保障基础设施、应急服务设施和其他灾害防御设施的地质灾害防治工程的类型、规模、分布、防治效能和设防要求。

地质灾害防治工程评价的主要内容包括地质灾害风险、破坏损失及对当地社会经济发展影响的评价，已建防治工程和规划防治工程的效益分析和可行性评价，重点确定地质灾害主要受灾体损毁分布、预期损失分布，已建防治工程分布、规划防治工程分布及可能效益等。城市规划需要考虑地质灾害防治工程对综合救援和防护的作用，充分考虑应急保障基础设施和应急服务设施的安全防护要求，合理确定重大地质灾害防治工程等级、安全等级和设防要求。

地质灾害的防治工程类型是指防治工程形式和种类；规模是指防治工程数量的多少，如植树面积、修堤长度、建坝座数等；防治效能指防治工程的主要作用，如护坡、导流、排水等；防治效益是指以货币形式反映的投资数量，防治工程的直接收益和灾害损失的减少数量。

6）针对地质灾害易发区，基于地质灾害危险性评价结果的防灾适宜性规划基本要求有：

地质灾害危险性评价需查明和评估不稳定斜坡、崩塌、滑坡、泥石流的类型、分布、成因和危害程度，并根据城市地质灾害实际影响查明地面塌陷、地面沉降、地裂缝，海水入侵等地质灾害情况及其他不良地质问题情况，通过对地质灾害的现状评估、预测评估和综合评估，根据地质灾害发生的可能性及可能造成的危害进行地质灾害危险性评估，并对其危险性进行分级，提出规划对策。
地质灾害易发区的城市用地需依据地质灾害危险性评估所给出的分区段危险性等级划定结果、各区段主要地质灾害种类和危害程度评价结果，结合规划功能布局，综合评价规划用地的适宜性，可按下列规定进行：

① 地质灾害危险性大的地区，不宜规划建设工程用地，确需规划建设工程用地的，应同时进行地质灾害防治工程规划并布置具有地质灾害防治功能的建设工程。

② 地质灾害危险性中等的地区，建设工程用地布局和建设工程项目类型的选择应考虑降低致灾因素引发地质灾害的可能性，并能兼顾地质灾害防治，减轻其影响。

③ 地质灾害危险性小的地区，建设工程用地布局和建设工程项目的选择应避免引发地质灾害。

7）针对建设用地地质灾害危险性评价结果的防灾适宜性规划基本要求有：

位于地质灾害高易发区和危险区的建设工程场地的防灾适宜性规划，需根据建设用地地质灾害危险性评估结果，地质灾害的危险性、地质灾害防治难度及治理效果对建设场地适宜性做出规划，确定有条件适宜和不适宜用地范围，提出土地利用防灾适宜性对策，并提出有效防治地质灾害的防灾措施与减灾对策。

3 规划分期安排
国内外经验表明，防灾能力的改善通常是一个长期的过程，因此规划的分期建设和实施安排及保障对策对城市综合防灾能力的有效改善具有至关重要的影响，也对城市综合防灾规划的可操作性影响很大。标准制定过程中，许多部门、单位和专家对此有强烈的关注，对此也进行了多次讨论，在本条说明中，将有关讨论的意见分述如下，供规划编制时参考。

城市综合防灾规划的分期建设安排可按下列规定进行：

1）规划可根据对各项规划内容具有下列特征的不同程度结合城市近期建设要求进行综合评估，确定列入优先建设和实施的内容。

① 可能发生灾害损失或引发灾雅性后果的严重程度。

② 对保障城市要害系统和重要工程的重要程度。

③ 灾时或灾后需要启用或恢复的时效性。

④ 对保证灾时和灾后民众基本生存或维持基本生活保障的重要程度。

⑤ 对维持或恢复城市基本功能的重要程度。

⑥ 既有工程破坏风险。

⑦ 所在场址的灾害风险。

2）规划分期建设和实施本质上是通过对各类建设工程的实施建设时序的合理安排，不仅使得城市综合防灾能力的改善持续有效，与城市建设的发展时序相协调，与城市总体规划及其他相关规划的近期建设安排相结合，而且还要使得防灾规划实施过程中突发灾害一旦发生应急救灾能力可得到最大程度保障，且不因时序安排失当导致重大人员伤亡和经济损失，特别是避免灾难性损失发生。从此目标出发，标准中前述说明给出了评估各类建设工程建设时序时需要考虑的重要因素，因素程度越高、包含因素越多的建设工程其建设改造越迫切，需优先安排。

通常来说，近期建设安排包括下列内容：

① 影响城市近期规划建设的崩塌、滑坡、泥石流、严重地面塌陷等城市不适宜和有条件适宜地段的灾害防治、既有工程设施治理和搬迁。

② 重要建设工程、超限建设工程及新建工程规划建设防灾要求和措施的落实和监管。

③ 防灾设施的建设与加固改造。

④ 火灾、爆炸等次生灾害源的防灾要求、防灾措施的落实和监管。

⑤ 灾害高风险区的改造，如建筑密集或高易损性城区加固改造，人员密集的公共建筑的加固改造。

⑥ 避难场所及疏散通道的建设与改造。

3）城市可建立规划信息管理系统促进规划的更新、修编、管理和实施。规划实施和保障对策通常可包括：规划实施机构及要求，影响规划实施的防灾减灾和应急体系建设要求，规划实施的配套制度和管理措施，财政、管理和宣传培训教育等保障措施等。

3.0.3 城市通常都面临多种灾害的威胁，各种灾害的不确定性通常很大。本条规定了城市综合防灾规划时灾种的选择原则及规划重点内容的确定要求。

近些年的国内外特大灾害表明，城市的核心地区、要害系统、可能造成特大损失和灾难性事故的设施和地区的防范需要引起特别关注，按照通常的工程抗灾设防标准考虑有时会留下严重隐患，因此城市综合防灾规划时，可按照本条及本标准第3.0.9条、第4.4.4条的要求，把城市功能特别重要和对人民生命安全构成严重威胁、可能发生重大和特大灾害损失或灾难性事故的特殊情形纳入规划一并考虑。

可能发生特大灾难性影响导致特大灾害损失或产生特大连锁性次生灾害损失的设施或地区的防护是近些年引起关注的问题，这些设施具有瞬间造成毁灭性影响、一旦发生难以控制和承受等特征，时常还位于城市规划范围之外，在日本311地震中核电站的灾难性事故即属此种类型。这些灾难性危险源通常包含的特征见本标准第3.0.9条说明。

主要灾种的确定可在进行各类灾害综合评估的基础上，以灾害的影响规模、影响范围作为主要评价指标，分析当地各类灾害的危害程度和空间分布，确定主要灾种。确定主要灾种时，根据灾害影响范围和程度的不同，可分区或按防灾单元分别确定。

在考虑城市防洪涝时，风暴潮威胁的沿海地区应纳入防御风暴潮，易形成内涝的平原、洼地、水网圩区、山谷、盆地等地区需纳入内涝防治，山洪可能诱发山体滑坡、崩塌和泥石流的地区需综合考虑防洪和地质灾害防治，寒冷地区有凌汛威胁的城市需纳人防凌措施。

根据主管部门的要求，城市重大危险源防护作为城市综合防灾规划的重要内容。由于我国政府职能部门分工的原因，重大危险源通常指危险化学品类危险源，按照有关规定，危险化学品类城市重大危险源按风险级别划分为4级，类别主要有9类，包括：储罐区（储罐）、库区（库）、生产场所、压力管道、锅炉、压力容器、煤矿（井工开采）、金属非金属地下矿山、尾矿库等。
重大危险源的防范需要针对易造成群死群伤的危险化学品单位周边的人员密集场所或敏感场所等采取安全距离（防灾隔离带）、外部安全防护距离和防护措施，在安监部门将这些对象称之为“防护目标”，本标准中为了适用术语的一致性，从规划领域的特点出发，统一称为“重要防护对象”。

极端天气事件、极端气候等由于近些年出现较多，在标准报批论证过程中受到许多关注。为此，标准编制组梳理了我国的有关情况：

1）极端天气气候事件：在一定时期内，某一区域或地点发生的出现频率较低的或有相当强度的对人类社会有重要影响的天气气候事件。目前国内外有许多有关极端天气气候事件指标的研究，但是由于尚没有统一的标准规范，指标方法繁多，同一类极端事件各地标准不统一，同一指标又由于定义的时间段不同而造成结果不一样。国家气候中心发布的监测快报中的极端天气气候事件的标准阈值是根据百分位法确定的：即对某一事件的气候标准年内的历年最大值序列从小到大进行排位，定义序列超过第95百分位值为极端多（高）事件，小于第5百分位值为极端少（低）事件。

2）极端气候：当某地的天气、气候出现不容易发生的“异常”现象，或者说当某地的天气、气候严重偏离其平均状态时，即意味着发生“极端气候”。世界气象组织规定，如果某个（些）气候要素的时、日、月、年值达到25年以上一遇，或者与其相应的30年平均值的“差”超过了2倍均方差时，这个（些）气候要素值就属于“异常”气候值。出现“异常”气候值的气候就称为“极端气候”。

3）气象灾害类型：台风、暴雨、暴雪、寒潮、大风、沙尘暴、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻、大雾、霾、道路结冰等。

空间天气灾害类型：太阳耀斑、太阳质子事件、日冕物质抛射、磁暴、电离层暴等。
4）目前有关极端天气的标准规定：

按《沙尘暴天气等级》定义：强沙尘暴是指大风将地面沙尘吹起，空气非常混浊，水平能见度小于500m的天气现象；特强沙尘暴是指狂风将地面沙尘吹起，空气特别混浊，水平能见度小于50m的天气现象。
按《城市雪灾气象等级》QX/T 178-2013：重度雪灾（24h降雪量≥15mm或积雪深度≥15cm，瞬时风力≥4级~5级），特重雪灾（24h降雪量≥20mm或积雪深度≥20cm，瞬时风力4级5级）。

在《太阳活动水平分级》QX/T 135-2011、《太阳质子事件强度分级》GB/T 31161-2014、太阳软X射线耀斑强度分级》GB/T 31157-2014、《潮塌等级》QX/T 143-2011等标准中对空间天气灾害有相关规定。
5）从城市规划的角度看，对城市布局、用地产生较大影响的极端天气灾害包括风灾、雪灾、强降雨等，强降雨纳入内涝防治，极端天气灾害的重点防治内容可针对风灾和雪灾的防御。按现行国家标准《建筑结构荷载规范》GB 50009的规定，重现期50年基本风压0.5kN/m²的地区，往往属于易造成风灾的地区，规划需纳入防风减灾；可按现行国家标准《建筑结构荷载规范》GB 50009的规定，重现期50年基本雪压≥0.6kN/m²地区，往往属于易遭受雪灾的地区，规划需纳入防雪减灾。

3.0.4 本条规定了城市灾害综合防御目标和城市防灾体系建设目标和任务的制定要求。城市综合防灾规划应根据城市灾害环境和灾害特点，结合城市建设与发展要求，协调和确定城市灾害综合防御目标和防灾体系建设目标，必要时还可区分不同地区（如本标准第3.0.9条规定情形可提出高目标）、近期与远期给出不同目标。

在本标准的制定过程中，从主管部门到许多专家都反映需要明确城市综合防灾规划的目标、任务和主要技术思路，在此作补充说明。

1 城市防灾体系建设目标和任务
本标准第3.0.2条和第3.0.4条规定了城市综合防灾规划内容应包括城市防灾体系建设目标和任务，第3.0.5条规定了城市综合防御目标的最低要求，这两者规定的目标是有区别的。城市综合防御目标是与城市设定防御标准对应的长期目标，城市中防灾风险存量往往非常大，在规划期内一次性解决问题存在相当的难度，而且城市防灾建设是一一项长期不能中断的事项，因此提出了在规划中确定城市防灾体系建设目标和任务的要求，这也与《城市总体规划编制审批办法》中的规定相一致。

城市防灾体系建设目标和任务需要依据“巨灾可救、大灾可控、中灾正常”的防御标准，结合城市实际情况确定，包括下述层面的要求：

1）不同水准突发灾害的有效应对。

2）设防标准明确并得到有效落实。

3）防灾安全布局合理、防灾设施体系完整并得到持续有效保持。

4）存量风险管理、减低和消除的风险控制体系。

5）具有完备的规划防灾管控体系。

6）具有协调一致的管理机制。

2 城市综合防灾规划的主要任务
城市综合防灾规划的主要目的是优化建设城市灾害综合防御体系，确保城市的综合防灾能力，防御与减轻灾害造成的损失。主要任务，一是建设改造形成合理的城市综合防御体系，表现为防灾空间合理布局及防护，灾害防御设施的基本保护，应急保障基础设施和应急服务设施的有效支撑，以应急保障基础设施形成支撑城市防灾救灾能力的骨架，以应急服务设施形成有效的基本生活保障空间；二是对重要城区和建设工程的重点防御，从而达到本标准规定的基本防御目标；三是城市重大灾害风险的防御与降低，以用地安全选择和防治、防灾设施防护和合理的安全分隔，有效控制和减轻灾害的发生与蔓延；四是城市综合抗灾能力的持续提升，以工程设施抗灾能力的持续改善增进城市的防灾能力基础，对抗灾薄弱区、救灾疏散困难片区、次生灾害高风险区等进行综合整治。城市综合防御体系是在建设工程抗灾设防基础上，起到防御重大和特大灾害的第二道和第三道防线的作用，是灾后应急敕援和恢复重建的基本支撑。
灾害发生时，特别是重大或特大灾害发生时，区域城市之间的应急救援保障需要予以重点关注。城市出入口及应急交通等应急保障基础设施布局，需要考虑灾时相邻城市或区域之间的快速协作互救，本标准第5.4.1条对此做了具体规定。

3 城市综合防灾规划的技术思路
采用基于全过程风险管理的基本理念和“多道防线”的基本防灾原理进行城市综合防灾规划是标准制定过程中多次专家研讨、各专业部门之间协调形成的基本共识，确保城市防灾安全底线、保证城市的基本应急保障、服务和防护能力是规划的最低目标。考虑到目前城市综合防灾的复杂性，本标准界定的城市综合防灾规划重点放在城市规划环节，规划的基本技术思路是，按照以工程抗灾和专业防灾规划为基础、防灾措施和减灾对策相结合的原则，以风险评价为基础，确定城市综合防御目标和设定防御标准，开展重大危险源调查评价、灾害风险评估、用地安全评估、应急保障和服务能力评估，确定防灾需求，以工程抗灾为第一道防线，以防灾安全布局为空间防线，以防灾设施为保障防线，统筹防灾布局，制定防灾措施。

城市综合防灾规划灾种选择和处理的原则，可把影响规模大、影响范围广的灾害作为重点，而影响范围较小但对局部城区的安全有重要影响的灾种，在特定地区强化其专项防灾内容和要求。

城市综合防灾规划是在以工程抗灾为主体的城市灾害第一道防线的基础上，统筹各灾种的专业防灾规划，重点是综合防御体系的建立，统一防灾空间的梳理建构，防灾设施的有效防护，应急服务设施的共享和应急保障基础设施系统的有效支撑，形成或完善城市灾害的多道防线体系。

3.0.5 本条规定了城市综合防灾规划的最低灾害防御目标。
城市灾害综合防御目标按照“中灾正常、大灾可控、巨灾可救”的设防理念进行设置。

条文中，针对本标准第3.0.10条法律法规规定的强制性要求细化规定了灾害判定标准和基本防御标准、重要防灾功能保障要求、防灾设施设防目标等涉及城市安全底线的规划内容。

1 规定了防灾安全布局和防灾设施配置的最低标准：在发生相当于工程抗灾设防标准灾害影响时，按照由城市进行全面应对来配置；在发生相当于设定防御标准的灾害影响时，按照城市不发生特大灾害效应来配置。

2 规定了判别不同规划单元需要纳入灾种的基本标准：在发生相当于工程抗灾设防标准灾害影响时，无重大人员伤亡；在发生相当于设定防御标准的灾害影响时，不发生特大灾害效应或无特大人员伤亡。

3 规定了城市灾害防御设施设置和抗灾能力持续改善的最低目标：两种水准灾害影响下分别按照无重大人员伤亡和无特大人员伤亡控制。

4 规定了重要工程和地区规划管控措施的设防目标：设定防御标准下，需要应急保障的重要工程设施遭受中等以下破坏，以确保功能基本发挥作用或快速恢复；重大危险源、可能发生特大灾难性事故后果的设施和地区不发生危及城市较大范围的连锁性灾害。

5 规定了防灾设施的设防目标和规模确定最低标准：防灾设施设防标准是一般工程抗灾设防标准下有效发挥作用，设定防御标准下基本发挥作用；其规模和布局按不低于设定防御标准救灾和避难生活基本需求进行配置。

在城市规划阶段，我国规划编制中缺少对需要纳入规划的灾害、事故类型的合理有效判别，灾害风险评估的精度难以和工程阶段的评估相比，规划单位通常缺少这方面的专业人员。本条规定是把控城市综合防灾规划灾种和重点防御内容的确定，规划技术人员判别不同规划单元需要考虑的灾害类别，确定防灾安全布局的具体管控措施以及防灾设施的规模布局和设防标准的基本依据。

条文中有效发挥作用是指：不发生影响救援和疏散功能的破坏，应急功能正常；基本发挥作用是指：不发生危及救援和疏散功能的中等及以上破坏，应急功能基本正常或可快速恢复；防灾设施是指：灾害防御设施应急保障基础设施和应急服务设施，在本标准第6.2.1条中列出了相应的应急保障要求。

3.0.6 本条规定了城市设定防御标准确定的基本原则设定防御标准是控制城市防灾安全布局、用地防灾管控措施和防灾设施规模的依据，是与城市保障防线的重要工程设防标准相匹配的，其确定的基本原理是依据城市综合防灾评估，采用基于风险的方法统筹考虑城市建设与发展条件、城市的灾害环境和灾害评估情况统筹确定。
设定防御标准可分区、分系统确定，由于城市空间防线和保障防线在城市防灾体系中的重要作用，需要采用比一般工程抗灾设防水准高一档的设防水准，或采用历史最大灾害影响、最大可能灾害影响，在评估可能遭受灾害的种类和规模的基础上确定，通常不低于应急管理中重大灾害影响相当的灾害水平。

本条所规定的“上限原则”是指，设定防御标准对应的是作为城市防灾体系的最后保障，其确定过程中，需要考虑城市或分区重要性，按照风险控制原则，针对各种最大灾害影响分析，按就高不就低的原则选定。

3.0.7 本条规定了设定防御标准的地震和风灾最低要求。

设定防御标准是确定城市防灾安全布局和防灾设施规模的最低标准。

我国建筑工程的抗震设防标准按照小震、中震、大震三水准进行规定，在中震（相当于遭受本地区抗震设防烈度地震）影响下，按照工程建设标准设计建造的建筑工程一般不会发生中等破坏以上的破坏，因此确定防灾安全布局（如建筑间距）、根据破坏规模确定防灾设施规模时需要按大震水准（本地区抗震设防烈度对应的罕遇地震影响）进行，这在我国城市抗震防灾规划的长期实践中也得到了很好的实施和验证。重要工程（特殊设防类和重点设防类》按照现行国家标准《建筑工程抗震设防分类标准》GB 50223要求需要提高一度进行抗震设计或采取抗震措施，因此本条的规定也与重要工程的抗震设防标准相衔接。

我国建筑工程的抗风设计按现行国家标准《建筑结构荷载规范》GB 50009规定均采取不小于50年重现期的基本风压，因此城市发生重大或特大风灾的设定防御标准需要高于此标准，考虑到与有关标准的衔接，规定采取重现期100年基本风压作为设定防御标准，这也与国际上风灾避难建筑的设防标准一致。通常需要在城市规划中考虑风灾的地区是我国沿海台风频发地区和新疆，内蒙古一带强风频发地区，基本上都属于重现期50年基本风压大于0.5kN/m²以上的地区，标准编制组对该类地区重现期100年和50年的风压的比值进行了分析，位于1.05~1.1之间，与重要工程及对风荷载敏感结构的风荷载调整系数相当，因此本条的规定也与重要工程的抗风设计标准相衔接。

3.0.8 本条规定了洪涝灾害的设定防御标准的确定方式。

由于目前国内各种灾害的设防水准的表述形式多样，短期内难以统一，故本标准从防灾能力的要求给予规定。考虑突发灾害应对经验和我国目前相关标准的规定，本次标准制定时，给出了地震及风灾的设定防御标准的最低控制要求。洪涝等其他灾害的设定防御标准在标准中也以不同形式进行了体现。各种灾害的控制要求综述如下：

1 地震的设定防御标准按照本标准第3.0.7条规定，采用不低于本地区抗震设防烈度对应的罕遇地震即常说的大震影响，用于确定城市受灾规模和空间防灾措施的依据。相对应，工程抗灾设防标准是指当地抗震设防烈度对应的设防标准，亦即按照现行国家标准《中国地震动参数区划图》GB 18306、《建筑工程抗震设防分类标准》GB 50223及相应工程类型的抗震设计规范所确定的标准设防类工程抗震设防标准。

2 城市防洪与其他灾害防御相比有其特殊性。城市通常建立有防洪工程体系，从而使城市或城市的独立地区位于防洪保护区内。防洪工程设施的防洪标准的确定通常可按现行国家标准《防洪标准》GB 50201的有关规定确定，防洪救灾避难场所设定防御标准对应的防洪标准特别是按照水位（或标高）表达的设防水准就需要高于防洪工程设施的防洪标准，并需要按照假定发生洪涝灾害来确定。

对于组团布局的城市，符合分区防洪设防条件的城市独立组团、位于不同的防洪保护区内的各个城市分区，需要分别确定各自的防洪标准。

对于防洪工程体系不健全或其防洪标准较低的城市，需要确定防洪避难设施时，设定防御标准可按不低于50年一遇对应的防洪标准作为设定防御标准。

城市除受到主要外河洪水的威胁，还可能受城区河流洪水、山洪、泥石流、风暴潮等威胁。城市作为防洪保护区，应当从保障整个保护区安全的角度出发，全面考虑城市各种洪灾威胁的设防水准。

因此，洪水灾害设定防御标准区分两种情形：一是防洪保护区内，一般情况下与防洪工程防洪标准一致。但对防洪避难设施则要按历史最高水位加安全超高确定，安全超高一般可取0.3m~0.5m；二是防洪保护区外，设定防御标准取为不低于50年一遇防洪标准。

3 风灾设定防御标准按照本标准第3.0.7条规定，依据现行国家标准《建筑结构荷载规范》GB 50009的有关规定来确定相应的基本风压和风速。相对应，工程抗灾设防标准是指按现行国家标准《建筑结构荷载规范》GB 50009规定的50年重现期基本风压对应的设防标准。

4 易遭受雪灾的地区，可按重现期50年基本雪压≥0.6kN/m²来控制，规划需纳入防雪减灾，相应设定防御标准可取重现期100年基本雪压。

需要特别注意的是，风灾和洪涝灾害尚需考虑灾前应急救灾和疏散避难的要求。

5 另外，火灾通常没有类似地震、洪涝等灾害那样的设防参数，但我国消防的有关规定和实践实际上形成了以消防站为主要防灾设施的火灾防御概念，要求消防站提供消防服务的时间不超过5min，这也可以认为是用时间来表示的一种设定防御标准。在城市规划中，通常较少考虑超出这种服务标准的情况，比如消防服务不能满足的地段，超出消防救援能力的火灾，其他灾害造成的次生火灾的救援等等。本标准中在防灾安全布局的要求中重点对此进行了规定。

6 城市内涝防治设施属于灾害防御设施范围，由于当前我国相关内涝防治标准修订过程变动大而频繁，因此本标准未再提出统一的设防标准，按照相关标准的规定结合城市实际情况确定排涝标准即可。对于城市应急保障和应急服务设施需要在灾后长时间保障灾民基本生活和城市基本运行，因此，本标准按照排涝重点地区的标准规定了相应排涝设施的设计标准。

我国原有相关标准只规定了雨水管渠设计降雨重现期标准为一般地区1年~3年；重要地区3年~5年；特别重要地区10年。根据现行国家标准《室外排水设计规范》GB 50014，考虑《城市排水工程规划规范》GB 50318修订和城市内涝防治规划有关标准制定过程中的基本思路，在沟通协调的基础上，明确了城镇内涝防治设计标准，调整了雨水管渠设计标准。

城市内涝防治设计重现期，特大城市为50年~100年，大城市为30年~50年，中等城市和中小城市为20年~30年，同时规定了地面积水设计标准，居民住宅和工商业建筑物的底层不进水，道路中一条车道的积水深度不超过15cm。规定了经济条件较好，且人口密集、内涝易发的城镇，宜采用规定的上限；目前不具备条件的地区可分期达到标准；采取雨水管渠、渗透、调蓄、设置雨洪行泄通道和内河整治等措施达到该标准；对超过内涝设计重现期的暴雨，还需要采取综合控制指施。
雨水管渠设计降雨重现期，区分中心城区、非中心城区、中心城区的重要地区、中心城区地下通道和下沉式广场等重要地段四种情形，特大城市分别为3年~5年、2年~3年、5年~10年、30年~50年，大城市分别为2年~5年、2年~3年、5年~10年、20年~30年，中等城市和小城市分别为2年~3年、2年~3年、3年~5年、10年~20年。地面集水时间根据汇水距离、地形坡度和地面种类通过计算确定，一般采用5min~15min；雨水口和雨水连接管流量应为雨水管渠设计重现期计算流量的1.5倍~3倍。规定了经济条件较好，且人口密集、内涝易发的城镇，宜采用规定的上限；新建地区应按本规定执行，既有地区应结合地区改建、道路建设等更新排水系统，达到规定。

另外，还规定了立体交叉道路雨水管渠设计重现期不应小于10年，位于中心城区的重要地区，设计重现期应为20年~30年，同一立体交叉道路的不同部位可采用不同的重现期。地面集水时间根据道路坡长、坡度和路面粗糙度等计算确定，宜为2min~10min。
综合现行标准规定，内涝防治的工程抗灾设防标准对应的是雨水管渠的设计降雨重现期，设定防御标准对应的是城市内涝防治设计重现期。防灾设施考虑到其重要性，内涝防治的基本原则是：按照城市特别重要地区和重点地区的标准配置排涝设施，Ⅰ级应急保障取上限，点状设施适当提高；内涝防治标准考虑到防灾设施内涝防治经验尚不足，未做明确规定，具体规划设计时，可按城市规模标准Ⅰ级取上限且不低于50年，Ⅱ级取中间值且不低于30年考虑。
在条文中，未把排涝设施标准作更严格规定，是考虑到现状设施存在很多不达标的情况，建议规划新建或改造按条文给出的标准执行，现状或改造难度很大的可分期或采取内涝防治综合措施达到标准。

本标准中Ⅰ级应急保障服务设施是指按照本标准第6.1.2条和第6.2.1条需采取应急保障基础设施应急功能保障级别为Ⅰ级的设施（交通、供水、供电不同的，按三者之间的最高级别取）， Ⅰ级应急保障基础设施是指按照本标准第6.1.2条和第6.2.1条为应急保障对象提供Ⅰ级应急功能保障的基础设施，其他级别类推。

7 其他常见灾害的设定防御标准可根据相关工程抗灾标准规定按本条原则来确定。

3.0.9 本条的实质是规定高于设定防御标准灾害的防御要求。应对高于设定防御标准的重大和特大灾害影响是近些年来灾害经验教训的具体要求，也是引起广泛社会关注的重要问题。其主要防御目标是防止影响全局或较大范围的特大灾难性灾害损失的发生。

在标准论证、征求意见和审查过程中，很多管理部门和技术人员提出要重视该问题，并提出应关注我国现行标准规定中工程设防标准低的地区，造成特大损失灾害的事故往往都是发生在这些地区。本条将此种情形归入了第2款的规定，这类“工程抗灾设防能力较低、可能造成重大特大灾害损失风险较高的地区”，城市防灾规划尤其需要关注，这类地区的产生往往有特定的历史和发展原因，如工程抗灾设防标准剧烈变动、灾害风险明显提高或极不准确、无抗灾设防等。

2011年日本“3·11”地震中东京电力公司核电站损毁事故属于特大灾难性事故，引起了国内外城市规划行业的强烈关注。在城市综合防灾规划中，需要作为重点考虑的“特大灾难性后果”设施或地区经讨论具有如下一项或多项特征：

1 在难以做出有效反应的瞬间或极短时间内就可能造成毁灭性影响，或可能导致特大灾害损失或特大次生灾害损失。

2 一旦发生短时间内无法或难以控制。

3 具有可能引发一系列重大灾害连锁发生的特点。

4 后果难以承受。

具体这类设施和地区的类型和评价要求见本标准第4.4.4条。

3.0.10 本条规定了总体规划和其他专业规划具有强制性要求的内容，属于现行《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规中要求城市规划需要纳入和落实的防灾减灾内容和要求，涉及保障城市防灾安全，是详细规划的设计依据和需要深化设计的内容。

本条中防灾管控措施是指确保防灾安全或防灾设施功能“需特别提出的配套防灾措施”，包括：1）超出一般法律法规和标准的规定、需要特别指出的防灾措施；2）为保障工程设施安全、配合用地安全控制所需要明确的防灾措施。

按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定及住房和城乡建设部的相关要求，城市详细规划应当把涉及防灾减灾的相关规划的强制性内容作为设计依据，并对相关规划技术指标、用地控制内容和防灾设施建设要求做出落实。

城市详细规划需要落实和控制的内容一般包括：

1 城市用地防灾安全评定，影响用地安全布局的因素及影响范围线和影响等级，限制建设和禁止建设范围，限制建设需要配套的防灾设施和防灾措施。

2 应急服务设施布局，规模、功能服务指标和设防标准，应急保障基础设施布局、建设标准和保障措施，灾害防御设施布局、防护标准、规模和防护措施。

3 防灾设施用地控制界线和控制要求，周边建设用地控制要求和工程防灾措施。

4 按本标准附录C确定的防灾规划管控措施和管理控制要求。

需要说明的是，城市总体规划阶段的各类防灾规划通常只确定了涉及城市发展全局安全的防灾设施用地控制界线，提出了灾害高风险片区、有条件适宜和不适宜地段以及可能造成特大灾难性事故的设施和地区的防灾要求和防灾措施，是否划定风险控制区或防灾控制界线尚未强制要求。在详细规划中，尚需全面划定防灾设施用地界线，落实防灾规划管控措施，并根据实际情况进一步采取划定防灾控制界线方式实施规划控制。

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