5.2 用地安全布局

5.2.1 用地安全布局应划定灾害高风险片区、有条件适宜地段和不适宜地段、可能造成特大灾难性事故的设施和地区，并应确定相应的规划管控要求和防灾措施。

5.2.2 城市用地安全布局尚应符合下述规定：

1 用地安全布局规划应针对城市功能分区、用地布局、建设用地选择和重大项目建设提出控制或减缓用地风险的规划要求和防灾措施，按本标准附录C的要求制定防灾规划管控措施，并应符合下列规定：

1）提出重大灾害源点、重大危险源、重要防护对象和重要应急保障对象清单以及相应灾害防御设施、防护措施和保障措施。

2）提出需要加强抗灾设防的片区和工程设施等重要设防对象清单以及相应的设防标准和配套防灾措施。

3）确定影响用地安全布局的因素及影响范围线和影响等级，限制建设和禁止建设范围，限制建设需要配套的防灾设施和防灾措施。

4）提出灾害防御设施的布局和建设指引。

2 城市发展主导方向、城镇密集区、城镇走廊、新建城镇及区域重大设施布局等，应避开灾害风险高、用地防灾适宜性差的区域和地段，优先选择灾害风险低、用地防灾适宜性好的区域和地段。工程项目选址应避免因工程建设诱发新的灾害。

3 城市用地安全布局防灾措施应符合下列规定：

1）灾害危险性大、用地防灾适宜性差的区域和地段，城乡规划应优先作为生态保护区或控制开发区进行空间管制与引导，严格控制既有城镇建设用地的扩展。

2）有条件适宜地段和不适宜地段确需利用时，应明确灾害防治措施、适应或控制用地破坏效应的防灾措施及安全防护措施。

3）重大危险源和灾害源应采取设防标准、安全间距、防灾隔离带和风险控制区等相结合的管控措施。

4）灾害高风险片区中，工程抗灾能力严重不足的，应采取抗灾加固或综合改造的规划对策；灾害损失密度高的，应采取提高灾害设防标准和防灾设施配置标准及加强防灾措施的规划对策：灾害的遇合影响、耦合效应或连锁效应突出的，应提高重要设施防护标准及应急保障基础设施和应急服务设施配置标准。

5）具有连锁性次生、衍生或蔓延影响特征的灾害高风险片区，应根据灾害危险性和影响规模、灾害的蔓延方式设置防灾隔离带，控制灾害规模效应。

6）应急保障服务能力薄弱片区应制定改造前应对措施，其中应急保障基础设施和应急服务设施不足的，应制定配置标准、安排近期建设项目；救灾疏散困难的，尚应制定远距离疏散方案及相应应急通道和应急服务设施配置要求。

4 较适宜地段、有条件适宜地段和不适宜地段采取工程措施后方可作为城乡建设用地。建设项目选址应优先考虑适宜地段、较适宜地段，对有条件适宜地段和不适宜地段，应明确限制或禁止使用要求，并应符合下列规定：

1）城乡建设用地选址必须坚持突变型地质灾害危险排除或得到有效控制，并将地质灾害防治工程作为规划管控条件。

2）地震地质灾害影响地段，应划定有条件适宜和不适宜用地，并提出抗震防灾措施。

3）城市用地布局必须满足行洪需要，留出行洪通道。严禁在行洪用地空间范围内进行有碍行洪的城乡建设活动。

5 城市规划建设用地安排应充分考虑竖向设计，不宜将重要设施布置在易发生内涝、积水的低洼地带。

6 城市规划应根据流域防洪规划有关要求分类分区建设和管理蓄滞洪区。城乡建设不得减少蓄滞洪总量。滞洪区应保留足够的开敞空间面积，留有洪水通道，并保持畅通。

7 城市与森林、草原相邻的区域，应根据火灾风险和消防安全要求，划定并控制城市建设用地边缘与森林、草原边缘的安全距离。

5.2.3 存在滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害隐患的地区，城市建设项目选址应识别并避开下列危险地段：

1 稳定性较差和差的特大型、大型滑坡体或滑坡群地段及其直接影响区。

2 发生可能性大和中等的特大型、大型崩塌地段，治理难度极大、治理效果难以预测的危岩、落石和崩塌地段。

3 发育旺盛的特大型、大型泥石流或泥石流群地段，淤积严重的泥石流沟地段，泥石流可能堵河严重地段。

5.2.4 存在滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害隐患的地区，城市建设项目选址尚应符合下列规定：

1 存在滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害隐患地段，可按本标准附录B的规定，综合有关基础资料进行识别。

2 滑坡地区建设用地，当滑坡规模小、边界条件清楚，整治技术方案可行、经济合理时，宜选择有利于坡地稳定的规划布局方案，并确定滑坡防治工程建设方案或要求；具有滑坡产生条件或因工程建设可能导致滑坡的地段应确保坡地稳定条件不受到削弱或破坏。

3 崩塌地区建设用地，当落石或潜在崩塌体规模小、危岩边界条件或个体清楚，防治技术方案可行、经济合理时，宜选择有利部位利用。

4 泥石流地区建设用地，应远离泥石流可能堵河严重地段的河岸；采用跨越泥石流沟方式进行工程利用时，应把绕避沟床纵坡由陡变缓的变坡处和平面上急弯部位的地段作为规划强制性要求。

5.2.5 城市建筑工程规划建设用地选址应对抗震不利地段提出避让要求，当无法避让时应采取有效的规划管控措施；对抗震危险地段，应提出禁止规划建设特殊设防类和重点设防类建筑工程、不应规划建设标准设防类建筑工程的规划管控措施。

5.2.6 城市建筑工程规划建设用地选址应避开洪涝灾害高风险地区，行洪滩地、排洪河渠用地、河道整治用地应划为有条件适宜地段，并应制定规划管控要求。

5.2.7 重大危险源布局的安全防护应符合本标准附录D的要求。

5.2.8 城市火灾高风险区宜利用道路、绿地、广场等开敞空间设置防灾隔离带，并应符合表5.2.8的规定。

表5.2.8 火灾高风险区防灾隔离带设置要求

注：根据该表划分火灾防灾隔离带级别，从一级开始向三级依次推定，表中“设置条件”为多项时，其中一项属于该类即划为该级别。

5.2.9 城市用地安全布局宜确定重点防灾管控对象，采取分类制定管控要求、划定规划风险控制区、防灾控制界线等方式，制定规划管控措施，促进风险的有效控制和逐步减缓，持续提升和改善抗灾能力，并应符合本标准附录C的规定。

条文说明

5.2.1 本条规定了确保用地安全布局的高风险片区和设施的判别划定和规划管控的最低要求，属于规划中确保用地安全的安全保证底线。

在城市综合防灾评估时，对灾害高风险片区、有条件适宜和不适宜地段、可能造成特大灾难性事故的设施和地区进行了识别评估，这些片区和设施对城市风险最高、对城市发展安全具有重大影响，因此城市综合防灾规划需要对风险降低、减缓和控制提出强制性管控措施，在本标准第5.2.2条~5.2.9条、附录C规定了确定管控措施的要求和重点。

5.2.2 本条规定了城市用地安全布局针对不同防灾要素的基本规划策略。

城市发展主导方向、重大工程设施选址需要按照控制城市风险逐步减缓和降低、提高重要工程防灾能力、促进城市抗灾能力不断提升的原则，结合城市风险分布、高风险片区和设施分布，综合选择风险小、致灾危险性低的方向和地段。不能满足此项原则时，需要考虑本标准第5.2.9条和附录C的规定提出规划控制措施。

灾害防御设施主要是考虑综合利用、综合防御、应急保障基础设施和应急服务设施防护等综合防灾要求，提出针对灾害防御设施规划建设的指导意见和规划要求，统筹构建灾害防范体系。但应注意，防灾隔离带需要在综合防灾规划中统筹考虑，火灾高风险片区需要规划设置。

各种类型的灾害高风险片区，需要根据薄弱环节的特征，采取有针对性的规划控制要求和防灾措施。

灾害高风险区的划定见本标准第4.3.3条规定及其条文说明。

防灾隔离带是应对由于灾害蔓延造成特大灾害影响的主要措施。其设置重点是考虑控制灾害的规模效应和防止灾害的大规模蔓延，可利用应急交通设施、防灾绿地、铁路、高压走廊和水体、山体等其他天然界限作为分隔，有效利用各类开敞空间和防灾设施，分级设置重大灾害及其次生灾害防护及蔓延防止的空间分隔，并提出相应防灾技术要求。

城市用地适宜性规划目的是以安全为约束，以充分发挥土地资源的价值为目标提出今后建设用地的防灾减灾要求以及相应建议，重要内容是较适宜、有条件适宜和不适宜地段的限制性建设要求的制定和限建、禁建范围的衔接。可对不同用地提出适用条件、用地选择原则、指导意见和具体配套措施。一般根据城市用地评定结果，按照用地的防灾适宜性程度及建设工程的重要性和特点进行用地防灾适宜性划分，综合考虑社会与经济发展要求，分析建设条件，提出城市功能分区、用地布局、建设用地选址和重大项目建设的防御要求、防灾措施等用地风险控制或减缓对策。

城市规划需要合理组织和确定易燃易爆危险化学物品的运输线路及高压输油、输气管道走廊、电力走廊，确定规划控制要求。

对于应急保障服务薄弱片区，可综合考虑跨区疏散、建设避难建筑等综合避难对策，必要时考虑分阶段避难方案。但这些地区通常人口密度大，需避难人员多，应急通道少，制定改造前疏散避难实施方案和保障措施非常重要。接纳超过责任区范围之外人员的避难场所，亦需制定专门疏散避难方案和实施保障措施。

5.2.3 本条规定了滑坡、崩塌和泥石流地区，城市建设应避开的危险地段。

城市规划时对存在滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害隐患地段的识别，需要按照本标准附录B的规定，综合有关基础资料识别出其中的危险地段。

城市规划建设用地选址通常是在用地地质灾害危险性评估的基础上进行，但地质灾害危险性评估的结果与规划用地选择的要求之间通常衔接困难，尤其在总体规划阶段。本标准制定时，对我国的地质灾害规模分级、滑坡稳定性、崩塌可能性和泥石流的发育程度的相关评价规定进行了汇总分析，并列于本标准附录B，城市规划建设用地选址可以此简化危险地段识别。根据我国城市用地选址的经验，从危险程度、治理难度、危害结果等因素考虑，规定了必须避开的滑坡、崩塌和泥石流的地段。

5.2.4 本条规定了滑坡、崩塌和泥石流地区的建设用地选择的其他要求。

滑坡、崩塌、泥石流地区的防灾适宜性评估和建设用地选择中，稳定性越差、规模越大、整治难度越大，治理效果越难以预料的地区适宜性越差。

1 滑坡地区的防灾适宜性评估和土地利用时，规划和建设方案需要考虑保证滑坡的稳定性。

具有滑坡产生条件或因工程建设可能产生滑坡的地段需要采取确保山体稳定条件不受到削弱或破坏的防灾措施，线性基础设施不应与大断裂平行，不宜切割松散堆积体或风化破碎岩的坡脚，宜绕避岩层或贯通节理产状倾向线路的地段，特别是地下水发育的地段；越岭的公路或铁路线路应绕避岩层严重风化破碎带或构造破碎带形成的垭口；在山坡一侧进行工程建设时，上下部位的工程建设应避免相互影响。对于稳定性好的坡地，尽量避免在其上部填方或下部挖方。

下述特征斜坡地区，需要进行滑坡调查和评价：山坡呈明显的圈椅状地貌，有较陡的后壁，坡面不顺直呈台阶状，前缘呈舍状凸出，侵占或挤压沟（河）床，坡脚出露泉水或湿地，两侧地层有扰动或不连续现象；山坡坡面呈明显错台、后壁陡且岩体中存在陡倾角结构面、外形类似滑坡但坡度较陡，或坡体高陡、其重力足以促使下卧松散岩土层组成的主错动带产生压缩变形。

2 下述特征斜坡地区，需要进行崩塌（危岩、落石）调查和评价：坡高、陡，坡面不平整，上陡下缓，岩土体的节理、裂隙发育，结构面多张开，坡脚、坡面多有崩塌物堆积。

崩塌评价需要阐明其类型、分布、特征、规模、数量、岩块直径，发生和发展的原因，稳定程度及其对工程影响，标明裂隙位置和影响范围界线，危岩体和崩塌区的范围、类型，稳定性与危险程度，以及防治措施建议。评价崩塌堆积体自身的稳定性和在上方崩塌体冲击荷载作用下的稳定性，分析在暴雨等条件下向泥石流、崩塌转化的条件和可能性，必要时进行简易岩块滚落试验。

3 下述山区沟谷地区，需要进行泥石流调查和评价：沟口或沟谷中存在大量无分选的堆积物，沟谷两侧或源头坡面存在较厚的松散堆积层，或同时存在坍塌、滑坡等不良地质现象。
泥石流评价需要确定其类型、发育阶段、爆发频率，松散堆积物的稳定性和储量，累计淤积厚度及对工程建设的影响。

5.2.5 本条规定了抗震不利地段和危险地段的建筑工程选址的基本要求。

对抗震不利地段和危险地段进行避让是相关法律法规和部门规章的强制性要求，也是各类抗震设计标准中的强制性条文内容。本条规定从建筑抗震选址的抗震安全要求出发，规定了规划用地选择时对抗震不利地段和危险地段的管控措施要求。

规划管控措施的制定，重点是针对地震地表断错，地质崩塌、滑坡、泥石流、地裂、地陷，场地液化、震陷，主要河流岸坡液化、震陷、滑塌等抗震不利和危险地段做出适宜性规划建设安排。

5.2.6 本条规定了城市用地选择时，需要按照防洪要求对某些地段进行避让或限制建设。对洪涝灾害高风险地区应避让，对有条件适宜区进行规划管控。

城市建设用地需要根据洪涝灾害风险评估结果，提出土地利用防灾适宜性对策。山洪、泥石流灾害高风险地区因其毁灭性灾难影响且防御代价过大，城市建设必须避开这些地区，并将其划为禁建区。

根据《中华人民共和国防洪法》，河道整治用地和扩大或者开辟的人工排洪道用地范围内的土地等属于“规划保留区”，不得建设与防洪无关的工程设施。2006年建设部颁布的《城市规划编制办法》将城市用地空间管制划分为禁建区、限建区、适建区，据此，“规划保留区”属于“规划限建区”范畴，城市规划应当制定防洪设施建设安排和禁止其他无关建设的规划管控要求。

按现行规定，行洪通道应当划入城市蓝线进行保护与控制，依规定需按照不适宜用地进行规划和管控。行洪通道严禁从事影响河势稳定、危害护岸安全、妨碍行洪的一切活动，制定措施有组织地外迁居住在行洪通道内的居民。

5.2.7 本条规定了城市重大危险源的布局和防护的基本要求。

涉及危险物品的生产、加工、处置、储藏和运输的生产经营活动，按其操作本质，对周围地区普通公众的安全存在固有的危险。一般来讲，生产经营活动中的危险物品的处理和处置应当与城市中的敏感目标（如学校、医院、居住区）保持安全、卫生的隔离距离或布置在不同地区。对于重大危险源区和次生灾害高危险区应单独作为防灾分区采取防护措施。

关于城市重大危险源的安全和卫生防护，城市规划需按照现行国家标准《危险化学品重大危险源辨识》GB 18218等现行国家标准和相关管理规定进行重大危险源辨识，确定有效的安全和卫生防护距离，并提出防护措施。

按照有关法律法规规定，重大危险源的生产使用单位需要具备完善的应急体系。城市规划时，要为应急预案运行提供消防、供水、疏散、交通等必要的保障条件，通常包括消防供水系统、应急救援行动支援场地、人员避难场地、应急救援和疏散通道以及应急救援装备配置要求。

5.2.8 本条规定了火灾高风险区防灾隔离带设置的技术要求。

城市可在综合评估建筑物的防火性能、消防救灾能力、灾后建筑物的破坏情况和城市气候情况的基础上，确定火灾及次生火灾高风险区，设置防灾隔离带。从国内外的研究和标准规定来看，28m是一般风速下可有效阻隔重大规模火灾4~6h，14m是现行国家标准《建筑设计防火规范》GB 50016的有关规定中对建筑间距规定的最大值，相当于火灾阻隔1h左右。国内外灾害调查中，认为40m是对于中低层房屋一般风速下可有效阻隔的安全距离。

5.2.9 本条规定了城市防灾规划管控措施的制定要求。

除了本章前述规定的规划对策外，对于城市的风险较高地区本标准建议采取多种规划措施相结合的方式进行风险减缓和控制，逐步提升抗灾能力。在本标准附录C中给出了风险较高地区的规划控制原则和控制方式。

本标准附录C条文中的场地高危险因素是指存在可以判定属于危险地段的场地破坏因素。

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