7.1 一般规定

    1 灾时不中断或灾后需立即启用的或承担特别重要应急任务的、具有Ⅰ级应急功能保障的应急服务设施，修复时间通常只允许检修时间，灾前通过设计以新建或加固保证主体结构安全和应急附属设施安全。在遭受设定防御标准的灾害影响时，重要应急功能应正常，不应发生损及应急功能的破坏或破坏基本不影响使用，主体结构基本不破坏或破坏轻微；在遭受超过当地设定防御标准的灾害影响时，重要应急功能基本不中断，其他应急功能保持不瘫痪，保证重要应急功能的主体结构不发生中等以上破坏，通过紧急抢修可在紧急反应处置期内迅速修复并投入使用，其他结构不应发生影响人员生命安全的严重破坏。

    2 除上款规定以外的具有Ⅰ、Ⅱ级应急功能保障的应急服务设施，灾后允许一定的紧急性检查准备时间，时间控制在几个小时到1天，但通常不包括主体结构的抢修；灾前通过设计以新建或加固保证主体结构及影响重要应急功能的附属设施安全。

    在遭受高于当地设定防御标准的灾害影响时，重要应急功能基本保持不中断，可能发生的损坏对重要应急功能影响较小，主体结构不发生中等以上破坏，关键构件不屈服，且应急功能可在紧急反应处置期内迅速恢复；在遭受超过当地设定防御水准的灾害影响下，重要应急功能保持不瘫痪并应能在紧急救灾期内及时恢复，保证重要应急功能的主体结构不发生不可恢复的破坏，通过紧急抢险加固可在紧急救灾期内及时修复并投入使用，其他结构应不致倒塌或不应发生危及生命的严重破坏。

    3 具有Ⅲ级应急功能保障的应急服务设施，灾时可能发生破坏，但可由其他方式替代或灾后通过应急抢修恢复及紧急设置即可投入使用；主体结构通过灾前设计以新建或加固确保安全或灾后应急评估选择和设置，主要应急设施配置到位或预留配置，相应应急功能临时迅速设置。

    对于应急服务设施的抗震设防标准确定，在本标准第7.1.4条进行了规定，其他灾害设防标准可按该条原则确定。避难场所的抗灾设防标准按照现行国家标准《防灾避难场所设计规范》GB 51143确定。

7.1.3 本条规定了防洪避难场所的设定防御标准。

    对于防洪避难场所实际有两类问题，一是防洪避难场地，在条文中已经规定；另一是避洪建筑。安全超高的确定，考虑到防洪避难场地通常规模大，安全超高按0.5m规定，避洪建筑的安全超高需要考虑风浪因素，建议按照现行国家标准《洪泛区和蓄滞洪区建筑工程设计标准》GB 50181有关规定给出的方法确定。避洪建筑用于避难的楼层或屋顶标高的确定，也分为三种情况，位于防洪保护区内、蓄滞洪区内、防洪标准较低或没有防洪工程保护的地区。对于蓄滞洪区的避洪建筑，按照现行国家标准《洪泛区和蓄滞洪区建筑工程设计标准》GB 50181等相关标准确定。对于防洪标准较低或没有防洪工程保护的地区的避洪建筑，用于避洪的楼层标高建议采取不低于50年一遇防洪标准对应的水位加上按照现行国家标准《洪泛区和蓄滞洪区建筑工程设计标准》GB 50181确定的安全超高，避洪建筑的楼顶标高建议采取历史最高水位加上按照现行国家标准《洪泛区和蓄滞洪区建筑工程设计标准》GB 50181确定的安全超高。

    在我国水系比较发达的城市，不用于防洪避难、仅用于其他灾害的防灾避难场所的防洪排涝标准的选择一直是很多地区关心的问题。考虑到防洪排涝标准需要防洪部门协调的工作量很大，一直未有明确结论性意见，此方面的经验尚少，因此，经过与城市规划、防洪有关专家讨论，在此做出如下建议，并通过各地实践为标准修订积累经验：

    1 避难场所内涝防治的目标是保证应急避难区不被水淹。位于防洪保护区内或没有洪水威胁的避难场所，可重点考虑内涝防治。应急避难区的内涝防治可按城市重点地区对待，内涝防治可考虑调蓄水体、雨洪蓄滞、渗透设施和排水工程系统等采取综合防治措施，根据城市重要地区的要求按照现行国家标准《城市排水工程规划规范》GB 50318、《城市防洪工程设计规范》GB/T 50805、《室外排水设计规范》GB 50014等城市洪涝防御方面现行国家标准的有关规定进行统筹规划和建设，排涝工程规划设计降雨重现期按本标准第3.0.8条规定，中心避难场所的场地按特别重要地区取不低于10年，固定避难场所按重点地区上限要求不低于5年。对于可能造成排涝工程系统功能丧失的地震等灾害避难场所，需要同时考虑淹没水位进行标高控制，并按本标准前述规定的原则考虑适当的安全超高。

    2 避难场所内的河、湖水体的最高水位必须保证应急避难功能区不被水淹。防洪保护区内避难场所，其场地标高可控制在不低于20年一遇洪涝水位，当其范围内存在与城市主要江河流域相连的河、湖水体时，水工建筑物、构筑物的进水口、排水口和溢水口及闸门的标高，需要综合考虑上下游排涝措施，保证适宜的水位和泄洪、清淤的需要，确保重要的避难功能区高于淹没水位；当下游标高较高致使排水不畅时，需要采取避难场地标高控制措施，对于降雨量较多地区，尚需按本标准原则考虑适当的安全超高。

    3 处于防洪保护区之外或对于防洪标准较低地区的避难场所，场地标高控制在不低于50年一遇洪水水位。

7.1.4 本条规定了承担应急服务功能的应急服务设施的抗震设防标准要求。

    医院、避难建筑、消防车库、消防值班用房、应急指挥中心的规定与现行国家标准《建筑工程抗震设防分类标准》GB 50223协调一致，救灾物资储备库根据抗震设防分类划定原则进行了规定。

    对如何确保应急服务设施的应急功能是标准制定过程中受到广泛关注的重要问题。目前我国抗震设防分类是以增强建筑结构的抗震设防能力为主规定的，按照本标准第3.0.5条和第7.1.2条规定，应急服务设施的设防目标是保证在设定防御标准下应急救灾功能基本发挥作用，应急服务设施中支持功能运行的维生、配电等重要子系统及相关非结构构件和附加设备设施的抗震性能也至关重要，考虑本标准是规划标准，重点规定可作为规划管控措施的设防标准类要求，其他相关工程设防要求和抗震措施由相关工程建设强制性标准规定，也可在规划中提出建设条件加以约束。

7.1.5 本条规定了应急服务设施的规划要求。应急服务设施的规划布局需要满足综合防灾评估所确定的各类受灾人口的应急需求。

    对于特勤消防站和Ⅰ级应急保障医院的抗震设防类别是否调整为特殊设防类，由城市综合防灾规划根据城市总体布局确定设置数量和规模目前做法少，但对于在大城市、特大城市和超大城市中适当布局一些高设防标准的应急服务设施不管从城市本身防灾需求看，还是从城市所在区域层面来看都是必要的，因此本条制定了相应要求。

    应急保障医院、救灾物资储备库的设置需要考虑区域/市域内受灾人口和区域相应救灾资源的统筹共享。应急指挥通信需要考虑区域的协调。消防设施需要按照消防队伍作为城市综合救援力量的要求，进行消防工程布局建设安排，并需考虑次生火灾防御的要求。对应急指挥、医疗救治、救灾物资储备、救援部队后勤保障和固定避难场所，需要规划安排消防工程设施和防灾措施。

    1 防灾避难场所规划要求
    城市综合防灾规划中防灾避难场所规划，重点是要解决针对各类不同灾害的避难场所资源的统筹利用问题。不同灾害对应的避难场所空间布局要求和场所类型要求均有不同，城市规划应通过针对各灾种的分析合理统筹避难场所的选择和整合利用。如地震避难场所通常选择绿地或避难建筑，需要适度规模和开敞空间；洪水灾害包括了就地避洪场所和转移避洪场所，场所类型多为高地或避洪建筑，并对场所高程和转移路线有特定要求；台风灾害通常选择避难建筑，通常要求有较高的抗风和排水防涝能力。

    应对其他灾害还有各种类型的避险或避难设施，如防御台风灾害的避风塘、避风港、海上避风坞等，防御矿山井下灾害的防透水型避难所，城市应对恶劣天气具有救助流浪人员作用的避难所，城市交通枢纽应对大规模交通人流的临时安置型避难所，城市规划可针对特定需求统筹安排。

    另外应对战争空袭城市通常配套建设有相当数量的人防地下工程。关于人防工程的防灾避难利用问题近些年一直是议论很多的问题。标准编制组经过反复讨论并征求一些专家和部门的意见，认为当前情况下我国人防工程建设的特点有：一是保密要求；二是一般民用人防工程分期建设特性，通常出入口或通风设施属于战争预警发布后进行后续配套建设；三是人防工程一般为地下工程。这些特点与其他灾害避难场所要求的公开性、应急使用的不可预知性有较大的矛盾。因此，原则上，可以采用人防工程作为避难场所，但要满足现行国家标准《防灾避难场所设计规范》GB 51143的有关规定。通常来说，5级以下人防工程、单建式人防工程作为应急指挥中心、应急医疗和物资储备场所的工程条件是非常好的。普通民用人防工程需要完善出入口、通风供水设施后，并在解除保密条件下可作为其他灾害的避难场所。

    城市避难场所布局可根据不同水准灾害和不同应急阶段要求，满足根据城市预估的破坏情况所确定的避难规模，与城市建设、经济发展相协调，兼顾应急交通、供水等应急保障基础设施和医疗、物资储备等应急服务设施的布局，估计需避难人口数量及其分布，合理安排避难场所与应急通道，配置应急保障基础设施，提出规划要求和防灾措施，与城市经济建设相协调，符合各类防灾规划的要求，与城市规划相衔接，与园林绿地、广场、室内场馆等建设相结合，并统筹考虑场所建设和管理的要求。

    城市可根据设定防御标准所确定的受伤人数在中心避难场所和长期避难场所集中设置应急医疗卫生区和重症救治场所。

    对于特定人群，必要时可安排特定避难场所或在避难场所中安排特定避难区。

    在估计疏散避难人口时，紧急避难需要考虑城市所有人口，即常说的全口径人口，包括常住人口和流动人口，并需要考虑全年最大流量的变化；固定避难场所通常是考虑短期及更长时间的避难，城市流动人口会有转移，因此可按照常住人口进行评估。

    疏散避难人口数量和分布一般可根据灾害危害程度考虑使用建筑物的破坏情况分区估计。对地震灾害，不应低于本地区抗震设防烈度所对应的罕遇地震影响下的评价结果；对防洪区、行洪区、蓄滞洪区，应按照防洪标准所确定水位超高不低于0.5m确定淹没范围，核算避难规模，确定避难需求。

    考虑到避难规模的最低控制要求在国家现行标准《城市抗震防灾规划标准》GB 50413等中已有明确规定，因此不再详细规定。

    2 城市应急医疗卫生设施设置要求
    目前我国城市中应急医疗卫生保障机构的布局很不均衡，抗灾能力也参差不齐，交通、供水等应急保障基础设施的配置缺少相关规定。本标准对应急医疗卫生体系的构成主要考虑了两大方面：目前我国存在的具有抗灾能力保障的医疗卫生机构和灾时支撑应急医疗卫生救援的临时医疗卫生区。应急医疗卫生体系的规模配置按照本条的保障规模和卫生防疫要求进行规划安排。目前我国对医院为主的医疗机构建筑的抗震设防分类主要是以医疗机构分级来进行的，因此本条规定了具有抗灾能力保障的医疗卫生机构的布局要求。

    临时医疗卫生场所是指灾后启用的专供应急救灾的医疗卫生场地和设施。通常和避难场所合并设置。应急保障医院、市区级临时医疗救护场所需要考虑市域服务要求，避难场所的配套应急医疗卫生设施考虑责任区内所有人员的服务要求。应急保障医院需要考虑灾后建筑破坏安排应急医疗卫生临时场地。应急医疗卫生场所布局和规模尚需满足灾时卫生防疫的要求，对避难场所及人员密集城区规划安排灾时卫生防疫临时场地。

    3 城市应急物资储备分发设施规划要求
    城市应急物资储备分发系统包括了物资储备库、灾时应急物资储备区和分发用地。核算应急物资储备用地规模时，包括物资储备库和各类场所内的应急物资储备分发区用地之和。物资储备是大区域层面的问题，储备规模除了需配合救助规模外，还与储备物资的日常流通及周边城市的物资储备规模有关。标准中按照目前我国物资储备库的建设要求规定市级物资储备要求。

    在确定城市应急物资储备分发系统时，需统筹考虑应急物资的储备和分发方式，根据城市应急体系中有关救灾、饮食、医疗等不同类别应急物资储备设施、储备与调拨方式、储备品种与数量等要求综合确定。分发用地的布局需要满足受灾人员领取物资的行走距离承受程度，并考虑避难人员和非避难人员的需求。

7.1.6 本条规定了市区级应急功能的选址原则和要求。市区级的临时应急指挥场所、医疗救护场所、专业救灾队伍驻扎场所通常和固定避难场所整合在一起，就成为中心避难场所。当城市中可供中心避难场所选址场点紧张时，可将这些市区级应急功能分散设置在长期固定避难场所中。